虽然已经卸任湖南省教育厅厅长，张放平依然没有停止思考教育财政制度的改革方向。

对于2008年汶川地震后启动实施的“校安工程”，张放平印象深刻。当时，中央给一些地方安排了一笔校园维修工程专项经费。处在地震带的湖南省常德市按要求把中央下达的经费用于加固校舍，但让当地教育部门犯难的是，需加固的校舍寿命本来就不长了，加固成本其实与新建成本差不多。然而，因专项经费要求有地方配套，不能把加固的专项资金用于新建校舍，这就导致有的地方一方面积极争取经费，一方面又没钱配套，造成一些学校校舍打了地基就搁置不动，成了“半拉子工程”。

在张放平看来，常德“校安工程”遭遇的尴尬，正是现行教育财政制度滞后于当下教育改革步伐的现实缩影。

    达到4%后，教育投入仍是优先保障的重点支出项

“对教育投入的认识在中央层面不是问题，但在地方层面尚未完全达成共识。”江苏省教育厅原副厅长倪道潜日前在北京大学中国教育财政科学研究所举办的“省级教育财政的新问题、新挑战”论坛上说，一些地方和一些部门的同志表示，《中华人民共和国教育法》提出的“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”不可持续，有的甚至出台文件明确“一律不挂钩”。

2013年11月，党的十八届三中全会提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。两年后的2015年12月，第十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》。修订后的教育法就教育投入问题保留了“三个增长”和“两个提高”（各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长、并使在校学生人数平均的教育费用逐步增长、保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长、国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高、各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高）。

倪道潜认为，“三个增长”中保留“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”，说明国家对重点支出挂钩事项清理之后，明确了教育投入不是一般的重点支出，而是必须优先投入、重点保障的特殊的重点支出。但由于各种原因，这在地方层面尚未形成共识。一些人认为，我国的教育投入达到了4%的目标，该“歇歇脚、让让路”了，没有认识到目前的教育发展水平离基本实现教育现代化还有很大差距，还需加大教育投入的增长力度。

在经济新常态和近年来国家强化省级教育统筹的背景下，省级教育财政正面临一系列新挑战，甚至一些地方教育投入增幅收窄的趋势明显。以江苏为例，“十二五”时期，该省财政性教育经费总量虽持续增加，但增幅呈明显下降趋势。5年的财政性教育经费增幅分别为27.44%、21.27%、10.47%、6.03%和8.76%，公共财政教育支出占公共财政预算支出的比例分别为17.73%、19.11%、18.74%、17.53%和16.75%，两组数据呈现的都是在2011年和2012年达到高位数后连年下降的态势。

与江苏等发达省份相比，2015年云南省教育经费总支出比2014年的908.66亿元增加15.89%，但从结构上看，学生资助支出经费占103.14亿元。“这与江苏、上海等发达省份每年可能只需拿几亿元、十几亿元就能解决贫困问题有所不同。如果把这100多亿元的学生资助经费支出变成事业性投入的话，云南的教育发展或许会上一个新台阶。”云南省教育厅副厅长邹平说，目前经济欠发达地区教育财政面临的困难比较多，主要体现在经济发展和管理不佳，导致教育经费使用效率不高，尤其是经济困难州市县的地方财政配套刚性要求难兑现。

教育投入的责任边界在哪儿？

“目前存在的困难是，中央一般性转移支付中教育数额和比例不明确，地方政府在分配时存在较大的随意性。因此，中央应加大对欠发达地区的投入，增加并明确一般性转移支付中教育的比例和实际额度。”邹平认为，随着城镇化进程加快，一方面是部分前期对校点的教育投入失效；另一方面是城镇教育投入需求剧增。

一次基层调研时邹平发现，某县3个自然村平均人口外出率达55%—65%，每个村的适龄儿童只有两三个，而村里修建的校舍很好，有8间教室，有厕所、食堂和教师住房，就是缺少学生。

按国家教育规划纲要提出的加强省级政府教育统筹责任，省级财政既要结合本地实际，合理确定各级各类学校办学条件、教师编制、成本分担等实施标准，统筹省域内义务教育发展规划，还要统筹省域内普通高中教育和中等职业教育的协调发展，完善以省为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局。“也就是说，省级财政面临的困难将越来越多，由于进城务工人员子女增多，城市要建更多的学校和校舍。一方面农村投了几十亿元，学生不在了；另一方面城市里则要花上百亿元投入。”邹平说。

然而，遗憾的是，目前我国对教育投入的研究存在盲点，而且对教育投入的责任边界缺乏认识。“我们对于教育投入需求缺乏研究，主要是如何科学合理地研究确定省级教育财政支出占财政总支出比重的基点和以后逐步提高的幅度；对经常性财政收入的口径、教育投入实现的保障条件和生均培养成本等方面都缺乏系统研究。”倪道潜认为，国务院最近印发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，虽明确了“逐步将义务教育、高等教育等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责”，但当务之急是，需要厘清中央和地方对共同教育财政事权各自承担多少责任。

以义务教育为例，倪道潜说，2015年11月国务院印发的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》提出，建立统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。总体而言，中央财政较之过去在义务教育经费方面承担的项目和比例有了明显增加和提高，但需进一步研究厘清的是，地方难以全部承担的责任和相应经费。

拿江苏省100多万名外来务工人员子女教育问题作比方，倪道潜认为，要做好这项工作需新建学校所需的土地指标及基本建设经费、增加教师所需的编制及人员工资福利经费、增加学生所需的“两免一补”和生均公用经费。而国家新建立的城乡义务教育经费保障机制明确了中央和地方对第三项责任经费的分担比例，但前两项的有关责任和经费分担比例有待厘清，以实现更合理更全面的义务教育资源（包括土地指标、教师编制和相应经费）随学生流动可携带。

经费绩效管理能否跟上时代步伐？

“争取投入和加强管理是教育财政工作的永恒主题，在教育投入不断增加的情况下，尤为重要的是加强管理，建立健全财务治理体制和运行机制，加快推进教育财务管理信息化建设，探索实施互联网、云计算、大数据等与教育财务管理相结合的现代化管理模式，加快实现教育财务管理的科学化、现代化、精细化，确保教育投入的每一分钱都花在提高人才培养质量的‘刀刃’上。”倪道潜说，“遗憾的是，我们的管理队伍现在还不专业。”

2016年上半年，江苏省教育厅会同省财政厅对53所高校和两所中专学校进行《中华人民共和国会计法》执法情况检查发现，14所高校财务处长没有会计从业资格证书，有15所高校会计人员数量占在职教职工人数比例低于1%。类似情况在一些市县教育行政部门和所属学校更为突出。

“虽然我们已身处大数据时代，但我们一些教育行政部门和各类学校的财务管理工作还普遍停留在计算机众多功能子系统应用阶段，落后于教育现代化、教育信息化的要求，使用计算机网络在省域范围内实现最大限度的数据共享和综合利用的教育财务管理信息化系统建设工作还未开启。”据倪道潜介绍，为了帮助地方高校分管领导熟悉财务管理，江苏省从2014年起陆续向7所高校委派了总会计师，但仍有30多所本科高校和80多所高职高专院校尚未完成委派工作。

与倪道潜呼吁经费投入管理要跟上时代步伐稍有不同。在国家教育咨询委员会委员、北京师范大学经济与工商管理学院教授王善迈看来，缓解省级教育统筹中省财政面临的新压力，出路在建立政府教育投入的长效机制。

王善迈认为，以目标年财政性教育经费或公共教育支出占GDP的百分比来保障教育经费总量，属于预测研究，是通过国际比较给出同等经济发展水平条件下政府教育支出占GDP的平均比例，它剔除了经济发展水平不同而导致的政府教育支出水平的差异，并未考虑国情与教情的国别差异。因此，按该方法保障的教育经费，容易受主客观因素和国内外形势变化影响，具有不确定性，而且由于GDP是一国或地区一定时期总产出的增加值，不能直接用于分配，可分配的是国民收入经过初次分配和再分配最终形成的财政收入、企业和居民收入，政府可直接分配给教育的支出是财政收入。也就是说，不论是财政性教育经费还是政府教育支出占GDP的比例，都是事后统计结果，不具有操作性。

“所以，我们只有通过改革教育财政制度，建立或完善财政教育投入持续稳定增长的长效机制，就是‘定标准、定责任、入预算’。”王善迈建议，今后，国家应尽快建立和完善各级各类教育办学标准。在此基础上，确定各级各类教育生均经费标准和生均财政拨款标准；并在界定市场与政府作用边界的基础上，建立中央和地方事权与支出责任相适应的制度。比如，一般性转移支付的目标是均衡地方财力，推进公共服务均等化，现阶段不宜规定其中教育所占比例。对于指定特定用途的专项转移支付，今后可通过加大中央和省对基础教育支出责任加以解决；同时，按中央和地方政府的支出责任分别纳入各级财政预算，经同级人大审核批准后执行，使教育经费持续稳定增长有法制保障。

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财政性教育经费占GDP4%的前世

1983年初，全国两会召开前，教育经费短缺成为代表委员、社会各界高度关注的热点问题。中央领导要求研究政府教育经费应在国民生产总值中占多大比例的问题。这一课题后被列入国家社会科学基金规划研究项目。

1993年，《中国教育改革和发展纲要》提出财政性教育经费占国民生产总值的比例，在20世纪末达到4%。

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：要逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到2012年达到4%。

2012年，国家财政性教育经费支出21994亿元，占GDP比例首次超过4%，成为中国教育事业发展的一座里程碑。

《中国教育报》2017年02月27日第1版