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    基础薄弱县普高发展难

    发布时间:2017-01-17 作者:宗晓华     来源:中国教育新闻网—中国教育报

        县级财政是负担普通高中财政投入的重要主体。然而,由于我国财力向上集中,县级财政最为薄弱、负担最重。大部分地方的县级财力在安排义务教育刚性财政支出之后,留给普通高中的教育预算已经十分有限,欠发达地区和农村地区尤为如此。

    近年来,我国高中阶段教育发展十分迅速,毛入学率已经达到85%左右,基本实现普及。然而,公共财政对普通高中教育的支持力度仍不够,2013年公共财政预算教育经费占总经费的比例为66%(普通初中为84.7%,职业高中为72.1%)。其中,教育事业费拨款占总经费投入的比例为59.4%,而基建拨款比例仅为2.07%。

    这么低比例的基建拨款显然不能支撑普通高中快速扩张的基建投资需求,很多学校为了发展往往采取举债来获取资金。

    有调查显示,一些学校的债务规模已经远远超出其偿还能力。从债务结构来看,约有一半债务来自金融机构,约四分之一为拖欠工程单位施工款,约十分之一为借个人款。为什么风险控制严格的金融机构、工程单位等会给学校贷款?其中一个重要原因是,当时的普通高中能够收取学费,尤其是高额的择校费,这是学校还款的重要保障。

    然而,随着教育部全面取消普通公办高中择校生政策的实施,这个重要的收入来源和举债保障将不复存在。很多地方的普通高中将不得不面临两个紧迫问题:一个是如何偿还以往因快速发展而欠下的债务,另一个是今后如何筹措经费满足发展的资金需求。

    对于第一个问题,近期一些地方已经出台了关于化解普通高中债务问题的政策,根据债务形成的原因及其缓急程度进行分类化解。

    例如,江苏省按照“分级管理、市县为主、逐步化解”的原则,核查债务底数,制定年度还款计划,大力筹措化债资金,积极推进债务化解工作,并建立严格的债务审批制度和控债机制,效果已经初步显现。2013年,全省普通高中债务资金总额比上年减少12.13亿元,降低8.17%。

    化解债务“以市县为主”,一方面市县政府与其举办的学校之间有信息优势,有助于细致甄别债务类型,制定有效的化解方案,另一方面强化了作为办学方和管理方的基层政府预算约束,防止未来债务膨胀。

    但这种化债思路也存在一些“悖论”,因为一些债务是为了达到上级政府制定的发展规划要求而产生的,而上级制定这些规划指标时并不考虑下级政府的承受能力,也没有配套的资金下达,即常说的“上面请客、下面买单”现象,学界称之为“逆向软预算约束”。由此形成的债务完全由市县来化解,是否合理,可能需要商榷。

    对于第二个问题,即取消择校费以后,普通高中失去了一个重要的收入来源,是否由公共财政来弥补这一“缺口”?这个问题与第一个问题实际上是联系在一起的,因为普通高中债务问题本质上是公共财政投入不足造成的。为什么公共财政对普通高中发展投入不足?有客观和主观两个方面的原因。

    从客观上来看,县级财政是负担普通高中财政投入的重要主体。然而,由于我国财力向上集中、事务层层下移,县级财政最为薄弱、负担最重、收支缺口最大。

    2013年县级财政收入占国家财政收入的比例为20.7%,其财政支出却占国家财政支出的41.1%,本级财政自给率仅为46.54%。大部分地方的县级财力在安排义务教育刚性财政支出之后,留给普通高中的教育预算已经十分有限,欠发达地区和农村地区尤为如此。

    从主观上来看,普通高中财政支出属于民生类支出,投资收益周期较长,区域外溢性较大,大部分高中毕业生进入大学尤其是重点大学后并不回到本地(县域)就业,因而对当地县域经济发展并无助益。

    对于注重经济绩效的县级政府而言,普通高中的财政投入激励不足。县级财力薄弱和激励不足共同导致了普通高中财政投入不足的现状,同时也是导致学校举债并通过择校费等途径向居民转嫁财政负担的重要原因。

    因此,在取消普通高中择校费之后,县级财政究竟有多大财力和多少积极性来弥补这一“缺口”,虽要充分估计,但也不能盲目地乐观。要加大公共财政对普通高中的支持力度,并尽快普及高中阶段教育,未来需要重新调整普通高中的经费体制安排。

    通过分项目负担的方式,加大省级政府对辖区内经济薄弱地区高中阶段的教育财政投入,并根据债务类型与性质支持这些地区普通高中的债务化解。

    将义务教育分级向上延伸,与中职免费政策逐步并轨,但普通高中的免费政策,应从经济薄弱地区、农村地区向经济发达地区和城市地区逐步展开。

    经济薄弱地区和农村地区普及高中阶段教育,需要省级政府切实加大对高中的财政投入,同时中央财政也可以设立“以奖代补”资金,鼓励和支持经济欠发达省份的政策实施。

    制定普通高中的生均拨款标准,对市县辖区内所有高中一视同仁,均衡配置教育资源,改变公共预算教育经费向重点高中倾斜的现象,最大限度地保证教育公平。同时,制定重大基建项目专项基金,完善基建立项程序。

    鼓励社会力量办学,为居民教育需求提供更多样化的选择,但公共财政对贫困生的资助应覆盖到民办学校,并探索通过政府购买服务的方式支持民办学校的发展。

    (作者宗晓华,单位:南京大学教育经济与管理研究所)

    《中国教育报》2017年01月17日第3版 

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