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    好章程促“政校分开”

    发布时间:2016-12-13 作者:祝幸安     来源:中国教育新闻网—中国教育报

    浙江舟山公办中小学“一校一章程”——
    好章程促“政校分开”

    长期以来,主管部门一直占有大量的直接权力资源,同时还占有着学校权力的分配权和监管权,而学校则处在相对弱势的位置。

    因此,学校权力治理首先必须立足于管、办分离,着力于使学校权力与学校承担的办学任务有效匹配,着力于在政府权力上动刀。

    “按照章程自主管理”是《教育法》赋予学校的首要权利,是提高学校治理法治化、科学化水平的关键一环。去年以来,根据浙江省教育厅的统一部署,我们积极推进中小学章程建设工作,目前已实现章程建设在公办中小学校的全覆盖。

    我们在章程建设实践中感到,按程序制定一部学校章程容易,但要使章程内容具有“含金量”很难。核准一部章程容易,但要使学校章程能够真正落地生效就更难。

    聚焦“缺权”问题,把法定自主权还给学校

    学校章程的核心问题是学校权力的配置和制衡问题,不聚焦和解决这个问题就不可能形成能够有效管人、管财、管事的机制,学校章程也就可能看有实无,至少实际效力会大打折扣。因此,要通过章程建设真正依法落实学校自主办学,必须把章程做成一篇学校权力治理的“管用”文章。

    这是当下学校和校长最为期盼的,也是学校改革发展急需解决的课题。对公办中小学而言,解决“缺权”问题,要求厘清教育及其他政府部门与学校的权力边界,使权力各归各位。

    对照《教育法》给出的九项学校权利,我们不能认为在推进中小学章程建设之前,这些权利在中小学是被完全剥夺的。《教育法》规定的学校权利是框架性的,在程序和实体两方面都具有很大的弹性和伸缩空间。作为学校的主要相关方,教育行政部门需要自觉认识的是,在政府管和学校办的权力矛盾之间,教育行政部门处于主导方面,因而负有主要责任。

    长期以来,主管部门一直占有大量的直接权力资源,同时还占有着学校权力的分配权和监管权,而学校则处在相对弱势的位置。

    因此,学校权力治理首先必须立足于管、办分离,着力于使学校权力与学校承担的办学任务有效匹配,着力于在政府权力上动刀,把学校应有的权力还给学校。

    还给学校内设机构设置权。在核定机构数内,学校内设机构名称、职能设置由学校自主决定。扩大干部任免权。在核定职数内,学校中层干部由学校自主聘任,学校副职由学校按程序提名。

    扩大学校按编用人权。切实解决学校人员编岗分离、机关及事业单位占用学校编制人员的历史遗留问题,把学校编制还给学校。学校按编自主设置岗位,根据用人需求自主聘用教职工,按学校制度自主实施收入分配和考核奖惩。

    赋予学校依法建立发展基金权。鼓励学校争取社会资金支持,按核准的基金章程用于学校建设和师生奖励。

    扩大学校经费使用管理自主权。专项保障经费由主管部门的集中管理改由主管部门统筹使用和按标准定额分配到校相结合,保证学校能够根据需要自主解决学校设施、设备建设更新的事项。

    保证学校发展规划实施权。学校按章程制定并经主管部门核准的发展规划及重要项目,主管部门必须及时守信予以资源保障。

    聚焦“滥权”问题,依法规范学校权力运行

    学校权力不是校长一个人的权力,也不是学校少数几个党政干部的权力,而是包括教师、学生等相关利益主体的共治权力。没有监督制衡的权力必然导致腐败。即使是在学校权力不够充分的过去,因个人或少数人滥权导致学校重大利益损失的事例也常有发生。这些事例的教训是深刻的。

    依法治校,完善学校治理体系,提升学校治理能力,一个重要方面就是要改变学校发展过度依赖个人的情况。使“一位好校长就会有一所好学校”逐步转向“一部好章程就会有一所好学校”。因此,依法按章程自主办学,必须把规范内部治理结构和权力运行规则放在重要位置。

    健全决策机制。凡学校发展规划、基本建设、重大合作项目、重要资产处置、重要管理制度、重要人事任免及重大教育教学改革事项等的决策程序必须由章程明确并予以保障执行。

    健全行政管理组织架构及运行机构。既要落实校长及各行政管理层级的权力,也要落实校长及各行政管理层级的管理流程和议事规则。

    保证学校党组织的政治核心作用,理清党政、党群关系。保证和监督党的路线、方针、政策,以及上级党组织的决定、指示在学校切实贯彻执行。全面加强学校党组织的思想、组织、作风和廉政建设。加强党组织对学校工、团、队、会等群众组织和教职工代表大会的领导。

    健全学校民主监督机制。根据形成决策、执行、监督相互协调、相互制约的学校内部治理结构要求,完善内部监督方式和监督体系。建立决策失误责任追究制度、教职工代表大会制度等。

    推进家校共治。把学生家长作为学校内部治理的重要力量,保障家长及家长组织参与学校管理、参与学校教育、监督学校工作的权利。

    聚焦“弃权”问题,落实学校依法管理责任

    权力意味着责任,责任就要担当。鉴于学校权力的使用过程中都不可避免地涉及许多具体利益问题,“要得罪人”“惹上麻烦”,所以不少学校一方面大声疾呼权力不够,另一方面在需要担当责任和压力时又往往畏缩不前,放弃权力。

    尤其是在处理岗位聘用、职务聘任、绩效分配、考核奖惩等问题上迁就落后或过错少数,伤害大多数;或者把矛盾上交上级,推卸责任,导致负能量大量积存,正能量逐步消解。因此,必须多管齐下、综合施策、压实责任。

    硬化学校制度约束力,加强配套衔接的学校制度废、立、改工作,把学校工作的底线管理作为新一轮学校制度建设的重点,消灭制度“弃权”死角。

    增加学校制度的执行力,要求学校做到有章必依、违规必究,依法依章依规行使权力。

    硬化学校考核,把章程和制度执行情况列入对学校工作考核评价的重点内容,促进学校章程制度建设和执行水平的提升。

    从2014年起,我们专门成立了学校章程核准专家委员会,严格做好学校章程核准工作,目前市级中小学校已经全部完成章程制定工作,各县区中小学校全部制定出台各自章程。

    慎重选择高中、初中、小学各一所学校率先加入到全市事业单位法人治理结构建设试点队伍,组建了由教育、人社、财政、学校等部门党政负责人、教师代表、家长代表、社区代表等人员组成的理事会。

    同时,汇总收集教育类法律、法规、规章中关于学校办学的“禁止性”和“不准性”的条款内容,统一印发至各县区和学校。凡是经章程明确的学校一切重大事项,凡是不违反教育相关法律法规中涉及“违法办学行为”的“禁止性”和“不准性”条款,都由学校自主民主决策,教育行政部门不得随意干预学校的工作。

    (作者祝幸安,系浙江省舟山市教育局局长)

    《中国教育报》2016年12月13日第6版 

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